一、准确把握单价承包基本特点
单价承包是国内外通行的工程建设承包方式。铁路建设项目单价承包是指，招标人根据审核后的施工图及施工图预算提出招标项目工程量清单，由投标人按照工程量清单及相关图纸进行报价；合同实施过程中，在规定的工程量变化幅度范围内，合同单价保持不变，施工单位只承担价格风险、不承担工程数量风险，建设单位承担工程数量风险。
单价承包的主要特点：一是量价分离、风险共担。单价承包方式以招标人提供的工程量清单为基础，投标人根据市场价格信息和自身的技术、财务、管理能力进行投标自主报价，在招投标及工程实施过程中，招标人对工程量负责，在相关规定及合同约定范围内投标人对综合单价报价负责；二是公平竞争、市场定价。单价承包方式在工程内容和数量上弱化了标底，增加了招标透明度，使所有投标人能够在招标人提供的同一工程量平台上进行价格方面的公平竞争，通过公平的市场竞争最终确定合理的工程价格，为公平竞争、公正交易、合理降低工程造价奠定了基础；三是按图验工、据实计价。建设项目实施过程中，在规定工程量变化幅度范围内、合同综合单价保持不变的前提下，建设单位必须依据《铁路工程工程量清单计价指南》规定的工程量计算规则，对施工单位实际完成的施工图（含变更设计图）工程量进行验工，按投标及合同约定的工程量清单综合单价据实计价。施工单位实际完成的施工图（含变更设计图）工程量与工程量清单相比，超出规定工程量变化幅度范围的计量项目价格按照合同约定及《铁路工程工程量清单计价指南》等规定协商确定。
二、充分认识单价承包重要意义
单价承包试点标志着铁路工程向政府指导、市场定价的方向迈进了一步。一是建设单位必须增强主体责任意识，采取措施提高招标工程量清单的准确性，促进勘察设计质量提高，通过提高工程数量的准确性实现建设项目的投资控制目标，减少建设项目投资控制风险，提高建设项目管理水平；二是施工企业投标时，既要考虑低价中标，又要考虑中标后价格风险及合同管理，深入分析完成每单位实体工程的个体成本组成。中标后，必须精心选定施工方案，合理组织生产，搞好成本测算，加强技术管理，降低成本，提高管理效益；三是参建各方责任界面更加清晰，特别是建设、勘察设计、施工、监理等参建单位在投资控制方面的责任更加明确，有利于落实责任追究制度。实施工程单价承包，对于促进建设项目管理水平提高，有效控制投资必将起到积极的推动作用。
三、相关政策及注意事项
铁路建设项目实施单价承包，合同双方必须清楚合同履行过程中各自所担负的风险和权责，相关事项必须提前在招标文件和合同中予以明确。
1.关于评标办法。实施单价承包的铁路建设项目在招标时，原则上采用经评审的最低投标价法。招标人应综合考虑施工组织设计、投标报价、综合单价以及其不均衡性等因素，在招标文件中明确相应的具体评审标准和指标，评标委员会按此评审后，择优确定中标人。
2.关于计量规则。工程量清单是施工招标文件的组成部分，是发包人依据《铁路工程工程量清单计价指南》编制、格式统一、拟发包工程的明细清单。清单子目中特征为“综合”的是最低一级的清单子目，与其相关的工程内容属于子细目，不单独计量，费用计入该清单子目。新建铁路工程项目中，与路基、桥梁、隧道等工程同步施工的电缆沟、槽及光（电）缆防护、接触网滑道等站后接口工程的数量，计入路基、桥梁、隧道等工程的清单子目，站后工程不再重复计列。
3.关于验工计价。按施工图（含变更设计图）的实际完成工程量进行验工计价是单价承包的核心，建设单位必须熟悉、执行计量规则，组织监理工程师对工程质量检验合格的工程，按照计量规则进行现场计量，确保验工数量真实可靠，并依据合同约定的综合单价进行计价，按规定程序审核后拨付工程款；凡是超过施工图（含变更设计图）所示的长度、面积或体积等工程数量，均不予计量与支付。符合规定的单价调整引起的费用增减以及工程数量变化引起的费用增减在合同暂列金中计列；合同的暂列金从预备费中划出，比例不超过合同额的1.5%。
4.关于变更设计。变更设计管理是单价承包实施过程中工程数量及投资控制的关键，要在努力通过提高勘察设计质量、避免和减少变更设计的同时，严格变更设计管理，确需变更设计的，必须严格按规定履行变更设计程序。首先要界定和追究变更设计责任，公正准确确定变更设计的原因、责任单位、技术方案、费用、费用承担单位及分摊比例。施工单位引起的变更设计费用增加由施工单位承担；优化设计及非责任原因的变更设计费用由建设单位承担。因非施工单位原因变更设计导致工程数量变化且全部符合下列四项条件：数量变化超过原施工图数量的10%、数量变化与该项工作的合同综合单价乘积超出中标合同金额的0.01%、直接改变该项工作的单位成本超过1%、合同没有约定为固定费率项目，由甲、乙双方按合同约定通过监理对超出部分协商确定单价，并签订补充协议。
5.关于价差调整。承包单位应自主报价，在投标报价中充分考虑物价波动因素。合同工期不足2年的工程不进行价格调整；合同工期超过2年的工程超过2年的部分，以及合同工期虽不足2年但因建设单位原因导致合同实际履行超过2年的部分，按照国家发改委等9部委联合颁布的《标准施工招标文件》（发改委令第56号）中通用合同条款16.1.2 “采用造价信息调整价格差额”调整物价波动引起的材料价差，具体调整可按《关于铁路建设项目实施阶段材料价差调整的指导意见》（铁建设〔2009〕46号）并以第2年末的造价信息为调整基准进行。价差调整的，验工计价时仍按合同约定的单价进行，价差调整按程序单独计价，费用在合同暂列金额中支付。
6.关于索赔事项。索赔是合同双方的权利。由于一方不履行或不完全履行合同义务而使另一方遭受损失时，受损方有权依据国家发改委等9部委联合颁布的《标准施工招标文件》通用条款的有关约定提出索赔要求。合同双方提出的索赔要求均应通过监理进行办理。竣工付款证书发出后，合同双方无权再就合同工程接收证书颁发前所发生的索赔提出索赔要求；工程接收证书颁发后发生的索赔事项，提出索赔的期限自承包人接受最终结清证书时终止。
四、切实加强项目组织管理
为切实做好试点工作，必须提高勘察设计质量，严格按施工图招标，切实发挥工程量清单的基础作用，必须以工程质量为准绳，以合同单价为基础，以施工图工程量为依据，规范验工计价、变更设计、价差调整、索赔事项管理，严格履行合同及相关规定。
1．合理选择试点项目。开展单价承包是改进铁路建设管理及承发包方式的重要尝试，为稳妥推进该项工作，经铁道部研究决定先行选定一个客运专线、一个客货共线两个项目作为铁路建设项目单价承包试点项目。项目确定后，相关单位要认真研究把握单价承包政策及管理措施，做好试点各项准备工作，保证试点工作顺利进行；试点项目根据项目审批及试点工作推进情况研究确定。各建设单位（铁路局、铁路公司）可结合管内建设项目特点和自身管理力量等实际情况，积极主动向铁道部提出承担试点项目申请，经同意后开展单价承包试点工作。
2.加强勘察设计管理。勘察设计质量及工程量清单的准确性是单价承包以及有效预防不平衡报价的基础，勘察设计单位要精心勘察、精心设计，保证勘察设计深度和勘察设计质量；设计审查部门在审查设计方案、技术措施、施工组织的同时，必须审查工程数量；建设单位必须认真做好施工图审核，详细审查施工图预算，组织力量认真细致编制好招标文件及工程量清单，将工程费用控制在批准概算内。因勘察设计原因造成工程量变化较大的，勘察设计单位应承担相应责任。
3．完善各项管理制度。建设单位要认真组织学习、熟悉掌握单价承包的主要特点和管理要求，按照单价承包管理需要和标准化管理要求，修改、完善、补充、细化内部管理制度、岗位职责、管理程序，特别是施工图审核、工程量清单编制、工程招标、质量安全管理、变更设计、验工计价等方面，要切实细化并落实好岗位责任。
4．选配高素质人员。建设单位要根据项目规模及试点工作需要，在项目管理机构配置1-2名注册造价工程师和1-2名注册会计师；在监理招标时，应在监理招标文件中明确提出注册造价工程师、有经验的工程造价专业监理工程师人数及要求。同时按照铁道部相关规定，选配政治素质高、专业能力强的其他工作人员，并做好人员业务和廉政培训工作，使项目管理人员熟悉单价承包的管理理念、管理程序、管理方法，提高防范廉政风险的能力，适应单价承包工作要求。
5．细化招标准备工作。建设单位要针对单价承包实施过程中存在诸多不确定因素，涉及工程量变化、单价调整等索赔事项，组织人员熟悉国家发改委等部门下发的《标准文本》和铁道部下发的《铁路建设项目单价承包标准施工招标文件补充文本》、《铁路工程工程量清单计价指南》，结合施工图招标和建设项目特点，细化专用合同条款，明确工程风险和分担原则，努力降低合同风险；要认真组织对工程量清单审查，保证清单科目设置科学合理、工程数量准确真实；要提前研究把握关键科目的量价变化趋势，有效预防不平衡报价，为评标和合同管理奠定基础。
6．发挥监理人员作用。发挥监理人员作用是履行单价承包合同的重要支撑。建设单位要落实监理单位责任，组织监理人员细化计量程序，在委托监理合同中明确负责验工计价专业监理工程师的责任及相应的违约处罚措施，建立以建设单位负责、监理单位具体实施的工程计量工作体系；工程实施中，要为监理工程师履行职责提供必要的条件，支持监理人员按规定履行职责。同时，要建立严格的计量责任可追溯制度，加强对监理工程师计量工作的监督检查，对出现的违约问题要严格追究监理单位和监理人员的违约责任。
7.严格责任追究制度。建设单位在建设管理过程出现违规或失职渎职问题，要依据国家、铁道部及建设单位规定的程序，分析原因，认定责任，根据问题的性质、情节、后果和处罚标准，严肃追究有关单位及人员的责任；建设单位以及参建各方出现违规及违约等问题，要依据合同约定和国家、铁道部相关规定，通过市场、经济、行政等各种手段，严肃追究参建单位及相关人员的责任，直至追究法律责任。
8.强化廉政风险防控。单价承包方式中，勘察设计质量、工程量清单编制、招标投标、验工计价、变更设计、索赔事项等都是廉政风险防控的关键环节，建设单位要在完善制度程序、风险防控措施和严格责任追究的同时，加强廉政教育和日常监督工作，确保工程优质、干部优秀。
铁道部相关部门和单位应加强试点工作指导，及时协调解决实施过程中的问题。同时要针对单价承包试点中存在的问题，修改完善相关规章制度，为单价承包顺利实施提供制度保证。
中华人民共和国铁道部
二〇一二年四月十九日
